黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）明確了建設(shè)高質(zhì)量教育體系的政策導(dǎo)向和重點(diǎn)要求，將建成教育強(qiáng)國(guó)作為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》出臺(tái)后，職業(yè)教育的類型定位得到明確：職業(yè)教育與普通教育是兩種不同的教育類型，具有同等重要地位。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，在強(qiáng)化職業(yè)教育類型特色的同時(shí)，提出要穩(wěn)步發(fā)展職業(yè)本科教育。而“十三五”期間，現(xiàn)代制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的一線新增從業(yè)人員中，有70%以上是職業(yè)院校畢業(yè)生。可見，高職學(xué)校作為職業(yè)院校中培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才的主體，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系極為緊密，是服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為直接的一種教育類型。
教育經(jīng)費(fèi)是學(xué)校事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。伴隨著高職教育對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要性日益凸顯，國(guó)家近年來出臺(tái)了一系列推進(jìn)高職教育發(fā)展的政策文件。2019年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中首次提出對(duì)高職學(xué)校實(shí)施“百萬擴(kuò)招”；同年12月，由教育部、財(cái)政部公布的“雙高計(jì)劃”政策以5年為一個(gè)建設(shè)周期，中央財(cái)政每年投入引導(dǎo)資金20余億元，年度投入力度相當(dāng)于示范高職建設(shè)、骨干高職建設(shè)一輪的投入。高職學(xué)校的支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)直接反映了經(jīng)費(fèi)的投入情況及實(shí)際使用情況，也反映出高職學(xué)校的整體發(fā)展?fàn)顩r。而要想深入推進(jìn)“雙高計(jì)劃”、建設(shè)高職體系中的“雙一流”學(xué)校，推進(jìn)高職教育提質(zhì)培優(yōu)，亟需深入研究高水平高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。因此，本研究以“雙高計(jì)劃”56所高水平高職學(xué)校中的30所為切入點(diǎn)展開實(shí)證研究，根據(jù)其2016-2020年部門預(yù)算以及《高職教育人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報(bào)告》中的相關(guān)數(shù)據(jù)，歸納總結(jié)我國(guó)“雙高”院校經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與問題，以期為提升高職經(jīng)費(fèi)使用效率提出針對(duì)性的對(duì)策建議，進(jìn)而加快“雙高計(jì)劃”和職業(yè)本科建設(shè)，高質(zhì)量推動(dòng)我國(guó)高等職業(yè)教育體系建設(shè)。
一、研究設(shè)計(jì)
學(xué)校每年的收支預(yù)算是對(duì)未來一年收支安排的預(yù)測(cè)與計(jì)劃，也是學(xué)?；顒?dòng)計(jì)劃的反映。隨著2010年《高等學(xué)校信息公開辦法》的頒布，2013年起，我國(guó)多數(shù)高職學(xué)校已按規(guī)定每年公開預(yù)決算信息。截至2022年6月30日，2021年度《高職教育人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報(bào)告》尚未發(fā)布，各省市最新GDP數(shù)據(jù)和師生數(shù)據(jù)無法查詢，無法展開相關(guān)分析。因此，為保證數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，本研究選取入選“雙高計(jì)劃”且數(shù)據(jù)相對(duì)完整的30所高水平高職學(xué)校，搜集其2016-2020年的預(yù)算支出數(shù)據(jù)。所有的預(yù)算支出數(shù)據(jù)和師生數(shù)據(jù)皆來源于各學(xué)校信息公開網(wǎng)站公布的歷年部門預(yù)算，并經(jīng)清洗和處理而得。其中，北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院、上海工藝美術(shù)職業(yè)學(xué)院等缺少2016年的預(yù)算數(shù)據(jù)，福建船政交通職業(yè)學(xué)院、黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院、昆明冶金高等?？茖W(xué)校缺失2017年的預(yù)算數(shù)據(jù)，山西省財(cái)政稅務(wù)?？茖W(xué)校缺失2020年的預(yù)算數(shù)據(jù)，考慮到同一年度學(xué)校的預(yù)決算數(shù)據(jù)基本一致，因此上述學(xué)校缺失的預(yù)算數(shù)據(jù)以同年度的決算數(shù)據(jù)進(jìn)行代替。此外，黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院、日照職業(yè)技術(shù)學(xué)院、上海工藝美術(shù)職業(yè)學(xué)院、福建船政交通職業(yè)學(xué)院、南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院等缺失2016年的預(yù)決算數(shù)據(jù)，山西省財(cái)政稅務(wù)?？茖W(xué)校缺失2019年的預(yù)決算數(shù)據(jù)；因此，本研究采用時(shí)間趨勢(shì)外推法，根據(jù)其歷年數(shù)據(jù)變動(dòng)的比例推算出以上這6個(gè)缺失的數(shù)據(jù)。
（二）規(guī)模和結(jié)構(gòu)的指標(biāo)說明經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模是指學(xué)校在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出的數(shù)量。在經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模方面，本研究選取的絕對(duì)指標(biāo)包括支出規(guī)模、總支出規(guī)模、校均支出規(guī)模、師均支出規(guī)模和生均支出規(guī)模；相對(duì)指標(biāo)包括絕對(duì)指標(biāo)相應(yīng)的增長(zhǎng)率和支出規(guī)模占本?。ㄊ校〨DP的比重（以下簡(jiǎn)稱“支出規(guī)模GDP比重”）。經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)是依據(jù)一定的研究目的，通過一定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)校這一對(duì)象的成本構(gòu)成要素進(jìn)行劃分，并由此形成的比例關(guān)系。本研究中的支出結(jié)構(gòu)是指學(xué)校各項(xiàng)支出占經(jīng)費(fèi)總支出的比重，又分為橫向維度支出與縱向維度支出。根據(jù)部門預(yù)算和《政府收支分類科目》的分類，橫向維度的支出主要分為基本支出、項(xiàng)目支出、上繳上級(jí)支出、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)支出以及對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出等5個(gè)科目；縱向維度的支出主要包括教育支出、科學(xué)與技術(shù)支出和住房保障支出等27個(gè)科目①。本研究具體指標(biāo)及其解釋見表1。
二、高水平高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀
截至2020年6月30日，我國(guó)共有高職學(xué)校1468所（含公辦學(xué)校1128所），其中，廣州、長(zhǎng)沙、武漢、鄭州、合肥、天津等11個(gè)城市的高職學(xué)校數(shù)量超過20所，廣州更是高達(dá)31所。按照我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)，本研究將30所高水平高職學(xué)校分為東部、中部、西部以及東北地區(qū)4組（以下簡(jiǎn)稱四大地區(qū)②）；其中，東部地區(qū)20所③，中部地區(qū)4所④，西部地區(qū)5所⑤，東北地區(qū)1所（入選首輪“雙高計(jì)劃”的雖有3所，但數(shù)據(jù)完整的僅遼寧省交通高等?？茖W(xué)校1所）⑥。
（一）支出規(guī)?？傮w上升，東部和東北地區(qū)各項(xiàng)支出的年均增速偏低2016-2020年，絕大多數(shù)高水平高職學(xué)校的支出規(guī)模都呈上升趨勢(shì)，30所學(xué)?？傊С鲆?guī)模從2016年的102.15億元逐年增加至2020年的128.65億元，校均支出從3.41億元逐年增加至4.29億元，年均增長(zhǎng)率為6.19%。分地區(qū)而言，西部地區(qū)校均支出的年均增速（9.76%）最高，其中2017年的增速更是高達(dá)30.23%，其次是中部地區(qū)（6.47%），東部和東北地區(qū)校均支出的年均增速偏低，分別為5.68%和1.03%。從校均師均支出來看⑦，30所學(xué)校的校均師均支出從56.14億元逐年增加至61.18億元，年均增速（2.20%）低于校均支出的增長(zhǎng)速度；分地區(qū)來看，東、中、西部地區(qū)校均師均支出總體上升，年均增長(zhǎng)率分別為0.91%、5.82%和10.63%，東北地區(qū)的校均師均支出波動(dòng)下降，年均增長(zhǎng)率為-0.54%。從校均生均支出來看⑧，2016-2020年，30所學(xué)校校均生均支出分別為2.68萬元、2.79萬元、2.77萬元、2.86萬元和2.71萬元，總體呈略微上升趨勢(shì)且逐年波動(dòng)，年均增長(zhǎng)率僅為0.34%；分地區(qū)來看，西部地區(qū)高水平高職學(xué)校校均生均支出的年均增長(zhǎng)率最高（10.63%），其次是中部地區(qū)（5.82%），東部和東北地區(qū)的校均生均支出總體呈下降趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)率分別為-0.72%和-0.73%。
（二）支出規(guī)模占GDP比重總體呈波動(dòng)下降，地區(qū)內(nèi)差異大于地區(qū)間差異
如圖2和圖3所示，2016-2020年，四大地區(qū)30所學(xué)校支出規(guī)模占GDP比重整體上呈波動(dòng)下降趨勢(shì)。東部地區(qū)20所學(xué)校的支出規(guī)模占GDP比重歷年變化較小，其5年均值分別為0.0086%、0.0086%、0.0080%、0.0076%和0.0077%；中部地區(qū)4所學(xué)校支出規(guī)模占GDP比重的5年均值分別為0.0138%、0.0124%、0.0117%、0.0106%和0.0113%；西部地區(qū)5所學(xué)校支出規(guī)模占GDP比重的5年均值分別為0.0112%、0.0130%、0.0121%、0.0130%和0.0110%；東北地區(qū)1所學(xué)校的支出規(guī)模占GDP比重最低，歷年分別為0.0084%、0.0080%、0.0071%、0.0071%和0.0071%。
同時(shí)，數(shù)據(jù)表明，中、西部地區(qū)雖然在支出規(guī)模數(shù)額上遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，但支出規(guī)模占GDP比重整體較高，西部和中部的5年均值分別為0.0121%和0.0120%，都高于東部（0.0081%）和東北部（0.0075%）。此外，四大地區(qū)間學(xué)校支出規(guī)模占GDP比重平均值的離散系數(shù)維持在0.24~0.29之間，而同一地區(qū)內(nèi)校際支出規(guī)模占GDP比重的離散系數(shù)均維持在0.50~0.84之間，尤其是東部地區(qū)在2018年學(xué)校支出規(guī)模占GDP比重的離散系數(shù)更是達(dá)到了0.98。
（三）橫向支出維度上，基本支出占主導(dǎo)地位，項(xiàng)目支出的地區(qū)差異更大
在橫向維度上，“雙高”院校的經(jīng)費(fèi)支出包括基本支出、項(xiàng)目支出、上繳上級(jí)支出、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)支出以及對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出5個(gè)科目。由于后三項(xiàng)支出占比極低，因此，本研究主要關(guān)注基本支出和項(xiàng)目支出。如圖4所示，2016-2020年，基本支出始終在高職學(xué)校橫向支出結(jié)構(gòu)中占據(jù)主要地位。30所學(xué)校的校均基本支出占比⑨自2018年起逐年上升，歷年分別為64.69%、62.96%、66.19%、67.17%和67.48%，年均增長(zhǎng)率為1.10%，總體呈波動(dòng)上升趨勢(shì)；校均項(xiàng)目支出占比歷年分別為32.22%、34.32%、32.19%、31.37%和31.29%，年均增長(zhǎng)率為-0.62%。
分地區(qū)來看，在基本支出上，四大地區(qū)校均基本支出占比的5年均值分別為東部64.23%、中部62.67%、西部69.71%和東北地區(qū)87.17%，離散系數(shù)為0.16，地區(qū)間差異較小。從校均基本支出占比的年均增速看，東北地區(qū)的年均增速（4.25%）最快，其次是中部（2.78%）和西部地區(qū)（2.06%），東部地區(qū)增速（0.41%）最慢。在項(xiàng)目支出上，四大地區(qū)校均項(xiàng)目支出占比的5年均值分別為34.84%、34.72%、23.96%和12.83%，離散系數(shù)為0.39，對(duì)應(yīng)的年均增速分別為-0.09%、8.70%、-4.69%和-15.25%，中部地區(qū)是唯一呈現(xiàn)正增長(zhǎng)的地區(qū)。以上分析表明：項(xiàng)目支出的地區(qū)差異要大于基本支出，一定程度上是因?yàn)闁|北地區(qū)遼寧省交通高等?？茖W(xué)校的項(xiàng)目支出占比較小，5年均值不到30所學(xué)校平均水平的半數(shù)，所以加大了項(xiàng)目支出的地區(qū)差異性。
（四）縱向支出維度上，各項(xiàng)支出占比的變化趨勢(shì)不一，呈穩(wěn)定的教育支出一元化格局
數(shù)據(jù)顯示，30所高水平高職學(xué)校各項(xiàng)支出占比的變化趨勢(shì)不一。2016-2020年，校均教育支出占比分別為91.12%、91.68%、92.03%、90.58%和91.32%，年均增長(zhǎng)率為0.06%，在波動(dòng)中略微上升；校均住房保障支出占比分別為1.88%、2.06%、2.95%、3.65%和3.76%，年均增長(zhǎng)率為19.88%；校均社會(huì)保障和就業(yè)支出占比分別為1.72%、2.76%、3.60%、3.92%和3.31%，逐年上升但2020年略微下降，其占比和年均增長(zhǎng)率（20.93%）都略高于住房保障支出；校均科學(xué)與技術(shù)支出和校均其他支出的占比始終最低，歷年波動(dòng)較小，5年均值分別為0.15%和0.12%。圖5顯示，在縱向支出維度上，2016-2020年，30所學(xué)校教育支出占比的歷年離散系數(shù)分別為0.14、0.08、0.07、0.08和0.07。分地區(qū)看，四大地區(qū)校均教育支出的年均占比分別為東部91.31%、中部93.29%、西部92.32%和東北地區(qū)79.53%，地區(qū)間校均教育支出占比的離散系數(shù)歷年分別為0.06、0.06、0.09、0.09和0.07。綜上所述，5年里校際和地區(qū)間縱向支出結(jié)構(gòu)差異都很小，呈現(xiàn)出穩(wěn)定的以教育支出為主的一元化格局。
三、高水平高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)存在的問題
通過對(duì)30所高水平高職學(xué)校校均支出、師均支出、生均支出及其相應(yīng)的增長(zhǎng)率、支出規(guī)模占GDP比重等指標(biāo)的測(cè)算，與全國(guó)普通高等學(xué)校（以下簡(jiǎn)稱普通高校）平均水平和國(guó)內(nèi)一流大學(xué)建設(shè)高校（以下簡(jiǎn)稱國(guó)內(nèi)一流大學(xué)）平均水平進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)高職學(xué)校支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)存在以下三方面的問題。（一）支出規(guī)模較小且歷年增速較慢，支出規(guī)模與辦學(xué)規(guī)模不符
從校級(jí)微觀層面的數(shù)據(jù)來看，2020年30所高水平高職學(xué)校的校均支出為4.29億元、校均師均支出為61.18萬元、校均生均支出為2.71萬元，普遍低于同年普通高校的校均支出（4.92億元）、師均支出（73.86萬元）和生均支出（4.10萬元）⑩。
在支出規(guī)模的歷年增長(zhǎng)率上，如表2所示，2016-2020年，30所高職學(xué)校校均支出、師均支出、生均支出的歷年增長(zhǎng)率遠(yuǎn)低于普通高校和國(guó)內(nèi)一流大學(xué)平均水平，校均支出規(guī)模占GDP比重自2017年起持續(xù)下降。比較來看，國(guó)內(nèi)一流大學(xué)在“雙一流”政策發(fā)布的當(dāng)年（2017年）各項(xiàng)支出數(shù)據(jù)增長(zhǎng)普遍超過20%，而高職學(xué)校在“雙高計(jì)劃”政策提出的當(dāng)年（2019年）各項(xiàng)支出增長(zhǎng)不顯著，甚至在次年（2020年）校均生均支出反而下降了4.83%。這意味著，伴隨2019年的“百萬擴(kuò)招”，高職學(xué)校的在校生數(shù)增長(zhǎng)很快，而高職經(jīng)費(fèi)投入速度低于在校生人數(shù)增速，充分印證了當(dāng)前高職院校經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模偏小這一現(xiàn)實(shí)問題。
從國(guó)家層面的宏觀數(shù)據(jù)來看，在學(xué)校數(shù)量上，2020年全國(guó)共有普通高校2738所，其中高職（?？疲W(xué)校1468所，其53.62%的占比已超過普通本科院校；在校生數(shù)量上，高職（?？疲W(xué)校在校生人數(shù)（14595488人）占普通本科高等學(xué)校在校生總數(shù)（32852948人）的44.43%；然而在教育經(jīng)費(fèi)上，2019年高職學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)支出僅占普通高等教育經(jīng)費(fèi)總支出的19.91%。由此可見，高職學(xué)校以不到1/5的高等教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)著我國(guó)接近1/2的高等教育人才培養(yǎng)任務(wù)，說明當(dāng)前高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模與辦學(xué)規(guī)模嚴(yán)重不符。同時(shí)，30所高職學(xué)校支出規(guī)模占GDP比重的5年均值為0.0099%，和全國(guó)普通高校平均水平和36所世界一流大學(xué)建設(shè)高校（0.19%）比較來看，也存在顯著差距。
（二）支出規(guī)模在同一地區(qū)內(nèi)的校際差異遠(yuǎn)大于區(qū)間差異和歸屬間差異
從區(qū)間差異看，四大地區(qū)“雙高”院校均支出的5年均值分別為：東部4.53億元、中部2.74億元、西部2.72億元、東北地區(qū)1.73億元，四大地區(qū)間的離散系數(shù)為0.40。四大地區(qū)校均師均支出的5年均值分別為東部67.61萬元、中部46.64萬元、西部42.55萬元、東北地區(qū)37.67萬元，其離散系數(shù)為0.27。四大地區(qū)校均生均支出的5年均值分別為東部3.28萬元、中部1.86萬元、西部1.67萬元、東北部1.63萬元，其離散系數(shù)為0.37。同時(shí)，四大地區(qū)間學(xué)校支出規(guī)模占GDP比重的年平均值，歷年離散系數(shù)分別為0.25、0.24、0.26、0.29和0.24。以上說明地區(qū)間高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模較為穩(wěn)定，其中校均支出規(guī)模的區(qū)間差異較大，校均師均支出的區(qū)間差異較小。
從高職學(xué)校隸屬關(guān)系來看，研究選取的30所高職學(xué)校含省屬學(xué)校17所、市屬學(xué)校9所、省部共建學(xué)校3所和省市共建學(xué)校1所。如圖6所示，四類學(xué)校校均支出的5年均值分別為省屬3.04億元、市屬5.55億元、省部共建3.36億元和省市共建5.05億元，四類學(xué)校的離散系數(shù)為0.29。這說明不同隸屬關(guān)系的高職學(xué)校在支出規(guī)模上有一定的差異，這可能是因?yàn)椴煌`屬關(guān)系學(xué)校在教育資源的擁有和獲取上的不平等。
從校際差異看，30所學(xué)校支出規(guī)模的歷年離散系數(shù)分別為0.62、0.74、0.74、0.73和0.87，可見支出規(guī)模的校際差距相對(duì)較大。在同一地區(qū)內(nèi)，以2020年為例，東、中、西部地區(qū)學(xué)校支出規(guī)模的離散系數(shù)分別為東部0.87、中部0.47和西部0.32，可見不同地區(qū)校際支出規(guī)模的差異程度不同，東部地區(qū)的校際差異最大。在同一地區(qū)的同一歸屬中，校際差距依然存在，如廣東省3所市屬高職學(xué)校中，廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院生均支出的5年均值（2.91萬元）僅占深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院的42.04%和深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院的69.94%，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院支出規(guī)模的5年均值（16.20億元）高于其他兩所學(xué)校之和。這說明高職學(xué)校支出規(guī)模在同一地區(qū)內(nèi)的校際差異遠(yuǎn)大于地區(qū)間和歸屬間的差異。
（三）支出結(jié)構(gòu)差異性小且穩(wěn)定，特色化辦學(xué)無法保障
如圖7所示，雖然高水平高職學(xué)校的支出規(guī)模存在顯著差異，但在支出結(jié)構(gòu)上卻保持了高度一致，且歷年波動(dòng)很小。從橫向維度來看，2016-2020年，30所高職學(xué)?；局С稣急染S持在62.96%~67.48%，歷年校際離散系數(shù)分別為0.32、0.30、0.29、0.31和0.29，5年間30所學(xué)校校均基本支出和校均項(xiàng)目支出年均占比的離散系數(shù)分別僅為0.03和0.04，這說明橫向支出結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定。在不同歸屬的高職學(xué)校間，以基本支出為例，三類學(xué)校校均基本支出占比的5年均值分別為73.80%、57.87%和62.03%，離散系數(shù)為0.13，歷年離散系數(shù)在0.08~0.19之間波動(dòng)?？梢姡覈?guó)高職學(xué)校在校際和不同歸 屬間，未充分體現(xiàn)學(xué)校類型、辦學(xué)特色、所在城市及其培養(yǎng)成本的差異，進(jìn)而使得高職學(xué)校的特色化辦學(xué)無法保障。同時(shí)，根據(jù)已有學(xué)者的研究，2016-2020年國(guó)內(nèi)一流大學(xué)基本支出歷年占比維持在54.18%~59.11%之間，我國(guó)高職學(xué)?；局С稣急入m然高于國(guó)內(nèi)一流大學(xué)，但是項(xiàng)目支出比重仍然過高。高職學(xué)校以人才能力培養(yǎng)為主要辦學(xué)目標(biāo)，其辦學(xué)定位決定了應(yīng)動(dòng)員更多的經(jīng)費(fèi)力量來“強(qiáng)基礎(chǔ)”和“補(bǔ)短板”。目前，由于地緣因素的根本性制約和經(jīng)濟(jì)滯后的持久性影響，通過競(jìng)爭(zhēng)獲得的財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在各地差異顯著，這也是造成項(xiàng)目支出地區(qū)差異大于基本支出的重要原因。
從縱向維度來看，2016-2020年，30所學(xué)校教育支出占比的歷年離散系數(shù)分別為0.14、0.08、0.07、0.08和0.07。研究發(fā)現(xiàn)，2015-2019年國(guó)內(nèi)一流大學(xué)教育支出占比的年平均值為92.83%，2016-2020年高水平高職學(xué)校教育支出占比的年均值為91.35%，兩者都呈現(xiàn)出教育支出占絕對(duì)主導(dǎo)的格局。在不同歸屬間，三類學(xué)校校均教育支出占比的歷年離散系數(shù)維持在0.02~0.06之間，校均教育支出占比的5年均值分別為90.43%、91.94%和95.22%，離散系數(shù)僅為0.03，反映出“雙高”院?？v向支出結(jié)構(gòu)高度穩(wěn)定的同質(zhì)化。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的重要原因是當(dāng)前的經(jīng)費(fèi)科目過于籠統(tǒng)、缺少細(xì)分。在當(dāng)前高職學(xué)校的實(shí)際運(yùn)行過程，教學(xué)支出占教育支出的很大比重，教學(xué)支出又細(xì)分為理論教學(xué)、實(shí)踐教學(xué)以及實(shí)習(xí)教學(xué)，現(xiàn)有支出科目未對(duì)“教育支出”作進(jìn)一步細(xì)分的做法，既不利于高職教育經(jīng)費(fèi)的高效合理配置，無法確切體現(xiàn)高職學(xué)校在人才培養(yǎng)上的經(jīng)費(fèi)配置情況；又不利于走深走實(shí)高職教育“一校一品”的特色化辦學(xué)道路。
四、調(diào)整高水平高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的政策建議
習(xí)近平總書記在2021年全國(guó)職業(yè)教育大會(huì)上提出，要建設(shè)一批高水平職業(yè)院校和專業(yè)，培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠和大國(guó)工匠。基于該背景，“雙高計(jì)劃”政策的提出既是順應(yīng)中國(guó)“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，也是主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升高職教育及其人才培養(yǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求，而經(jīng)費(fèi)保障是高職教育蓬勃發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。鑒于當(dāng)前高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出存在的問題，本文提出要進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以經(jīng)費(fèi)的合理配置促進(jìn)高素質(zhì)技術(shù)技能人才的高質(zhì)量培養(yǎng)，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才支撐，有效配合“雙高計(jì)劃”實(shí)施進(jìn)程和職業(yè)本科建設(shè)，助力我國(guó)高質(zhì)量高等職業(yè)教育體系建設(shè)。
（一）加大政府投入，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，保障高職學(xué)校支出規(guī)模
高職教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定其需要多主體共同承擔(dān)。首先，國(guó)家依法財(cái)政撥款依舊是高職經(jīng)費(fèi)來源的主渠道。研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府財(cái)政投入占高職教育投入的比重明顯高于我國(guó)，自1984年以來，美國(guó)威斯康辛州社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)約75％來自政府投入，學(xué)生學(xué)費(fèi)約占10％。從2020年我國(guó)普通高校收入結(jié)構(gòu)來看，政府財(cái)政投入占比63.38%，學(xué)費(fèi)收入占20.53%，社會(huì)捐贈(zèng)收入占0.44%；而在高職高專學(xué)校，政府財(cái)政投入（70.75%）和學(xué)費(fèi)收入（23.81%）的占比都高于上述兩類學(xué)校，而社會(huì)捐贈(zèng)收入僅占0.10%，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高職教育社會(huì)化投入比例則更低甚至明顯缺失。因此，伴隨著高職學(xué)校的擴(kuò)招發(fā)展，單一的經(jīng)費(fèi)來源渠道勢(shì)必給地方財(cái)政帶來巨大壓力，以政府財(cái)政撥款為主體，多元主體協(xié)同的高職經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制亟需建立。
其次，高職教育對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用更加論證了地方政府加大對(duì)高職學(xué)校投入力度的必要性。已有研究表明，學(xué)生的日常開支如住宿、交通、餐飲等會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；學(xué)生形成的創(chuàng)業(yè)心理、創(chuàng)業(yè)思維及創(chuàng)業(yè)技能等更有助于促進(jìn)升級(jí)產(chǎn)業(yè)的落地，刺激技術(shù)轉(zhuǎn)化；我國(guó)高職學(xué)校招生人數(shù)每增加1%，國(guó)民經(jīng)濟(jì)將會(huì)增加867.56%。因此，地方政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和高職學(xué)校培養(yǎng)成本的差異，科學(xué)制定各省份的最低生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，以此作為地方撥款的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，只有保證高職生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)維持在合理區(qū)間，才能更大程度地實(shí)現(xiàn)高職教育反哺經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。
最后，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善產(chǎn)教融合的高職學(xué)校辦學(xué)模式。學(xué)費(fèi)收入是我國(guó)高職教育經(jīng)費(fèi)的另一重要來源，相對(duì)普通本科學(xué)校而言，公辦高職學(xué)校平均學(xué)費(fèi)要高出1000元以上。反觀高職教育發(fā)達(dá)國(guó)家，德國(guó)高職學(xué)習(xí)者在校期間由政府資助提供公共資金，實(shí)訓(xùn)階段則完全由企業(yè)資助，企業(yè)直接參與高職辦學(xué)、共同培養(yǎng)學(xué)生專業(yè)技能的做法對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。因此，可以采取共建實(shí)訓(xùn)基地、增加對(duì)合作院校捐贈(zèng)等措施，更多地吸引企業(yè)參與人才培養(yǎng)全過程，進(jìn)而構(gòu)建政府統(tǒng)籌管理、行業(yè)企業(yè)積極舉辦、社會(huì)力量深度參與的多元辦學(xué)格局，實(shí)現(xiàn)高職學(xué)校的高質(zhì)量發(fā)展。
（二）規(guī)范財(cái)政分權(quán)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，縮小高職學(xué)校差異
當(dāng)前，我國(guó)高職學(xué)校中公辦學(xué)校的占比超過3/4，由于公辦高職學(xué)校皆歸屬所在區(qū)域的地方政府管理，不同地方政府的財(cái)政實(shí)力、掌握資源的豐厚程度以及對(duì)高職學(xué)校的重視程度，都會(huì)對(duì)高職學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支出產(chǎn)生影響。研究結(jié)果顯示，2016-2020年，30所高水平高職學(xué)校在地區(qū)間、歸屬間和校際間經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模的差距，折射出我國(guó)高職教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡、干預(yù)機(jī)制還未完全建立或未實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行。為進(jìn)一步縮小我國(guó)同一地區(qū)內(nèi)部高職學(xué)校支出的校際差異，亟需規(guī)范財(cái)政分權(quán)以加大地方政府的財(cái)力并加大轉(zhuǎn)移支付力度。
第一，要通過完善分稅制厘清政府收支。地方稅作為地方治理的重要基礎(chǔ)，其收入狀況及結(jié)構(gòu)直接影響地方政府的治理能力。日本作為職業(yè)教育發(fā)達(dá)國(guó)家之一，采取了由中央政府向地方政府大量轉(zhuǎn)移財(cái)力的辦法，實(shí)行了較為徹底的分稅制，地方稅約占收入構(gòu)成的35%，這一教育財(cái)政體制對(duì)我國(guó)具有借鑒意義。因此，我國(guó)各級(jí)黨委和政府要加大制度創(chuàng)新、政策供給和投入力度，繼續(xù)加大省級(jí)以下政府的分稅制改革，通過分稅制改革使地方政府擁有更多的財(cái)政收入，使其有更強(qiáng)的實(shí)力和更大的動(dòng)力推動(dòng)高水平高職學(xué)校的建設(shè)。
第二，要加大上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度。由于地緣因素的根本性制約和經(jīng)濟(jì)滯后的持久性影響，我國(guó)中西部和東北地區(qū)的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)支出一直徘徊在低位水平。一方面，要在宏觀體制機(jī)制上厘清各級(jí)政府對(duì)高職教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)責(zé)任，充分考慮不同地區(qū)不同學(xué)校的實(shí)際需求，持續(xù)加大上級(jí)政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，縮小地區(qū)間財(cái)力差距；另一方面，要采用自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付以及必要的橫向轉(zhuǎn)移支付，提高各級(jí)政府財(cái)政性教育投入在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高職教育中的投入比例，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)能大致達(dá)成可用財(cái)力與事權(quán)相匹配。
第三，推動(dòng)高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)的合理分配。一方面，對(duì)于專項(xiàng)資金分配要堅(jiān)持不同學(xué)校一律平等的原則，實(shí)行唯“優(yōu)”分配，避免空有“榮譽(yù)稱號(hào)”、不發(fā)資金的現(xiàn)象；另一方面，在績(jī)效評(píng)價(jià)上，逐步建立起科學(xué)合理的高職學(xué)校績(jī)效評(píng)價(jià)體系來評(píng)估財(cái)政資金的使用和分配，而非“按身份、按名氣、按級(jí)別等因素來撥款”，可以借鑒英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的做法，由政府和高校之外的第三方非政府公共機(jī)構(gòu)來擔(dān)任，為不同高職學(xué)校提供公平的成長(zhǎng)、發(fā)展機(jī)會(huì)。
（三）建立差異化的撥款標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化預(yù)算科目，彰顯“千校千面”的辦學(xué)特色
教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，教育支出結(jié)構(gòu)反映了教育資源利用率和配置消耗，也體現(xiàn)出教育質(zhì)量的高低。高職學(xué)校作為高等教育普及化的有力推動(dòng)器，其差異化的支出結(jié)構(gòu)正是特色化人才培養(yǎng)模式的集中體現(xiàn)，這對(duì)高職教育質(zhì)量乃至整個(gè)高等教育生態(tài)都尤為重要。從本研究結(jié)果來看，不管是高職學(xué)校間還是和國(guó)內(nèi)一流大學(xué)進(jìn)行比較，支出結(jié)構(gòu)都較為同質(zhì)，“千校一面”的產(chǎn)生很大程度上與撥款標(biāo)準(zhǔn)、政府管控過嚴(yán)和預(yù)算科目太粗且不夠透明有關(guān)。
首先，應(yīng)建立差異化的政府撥款標(biāo)準(zhǔn)，做好特色專業(yè)群建設(shè)。高職學(xué)校的辦學(xué)發(fā)展依賴于特色專業(yè)群建設(shè)，隨著“雙高計(jì)劃”各項(xiàng)措施的落地，專業(yè)群建設(shè)在高職學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮出越來越大的作用，而不同專業(yè)群的課程體系、教學(xué)資源、人才培養(yǎng)模式等各環(huán)節(jié)所需的經(jīng)費(fèi)是不同的，因此，差異化的政府撥款標(biāo)準(zhǔn)是保障高職學(xué)校高質(zhì)量辦學(xué)的關(guān)鍵。
其次，實(shí)現(xiàn)政府觀念轉(zhuǎn)變，放寬經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。新公共管理理論認(rèn)為，在高等教育領(lǐng)域，政府的職能重點(diǎn)是建立公平、有效競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，下放權(quán)力，賦予學(xué)校真正的辦學(xué)自主權(quán)，而不是讓學(xué)校成為政府的附屬物。2017年發(fā)布的《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》提出，要進(jìn)一步擴(kuò)大高校項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用權(quán)，增強(qiáng)高職學(xué)校在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上的靈活支配能力。因此，政府亟需實(shí)現(xiàn)由微觀的直接干預(yù)向宏觀的間接管理轉(zhuǎn)變，放寬高職學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。
再次，進(jìn)一步細(xì)化基本支出和教育支出等預(yù)算科目。我國(guó)公辦高職學(xué)校預(yù)算科目都是參照政府部門標(biāo)準(zhǔn)，在高職教育體系中適應(yīng)性不強(qiáng)。相比之下，美國(guó)是按照功能支出進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織是按支出功能和支出對(duì)象兩個(gè)維度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和公開。一方面，我國(guó)高職學(xué)校可以結(jié)合現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)支出條目，基于《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》對(duì)當(dāng)前支出科目進(jìn)行細(xì)化，明確橫向支出維度上“基本支出”中人員經(jīng)費(fèi)支出和日常公用經(jīng)費(fèi)支出的數(shù)據(jù)，并將人員經(jīng)費(fèi)支出按照人員類別分別統(tǒng)計(jì)；另一方面，將縱向支出維度上的“教育支出”細(xì)化為教學(xué)支出、教學(xué)輔助支出等，教學(xué)支出再細(xì)分為理論教學(xué)經(jīng)費(fèi)、實(shí)踐經(jīng)費(fèi)、實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)等，進(jìn)而保證教學(xué)研究的經(jīng)費(fèi)使用量，對(duì)文化體育與傳媒支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出等不常用支出科目應(yīng)合理刪減。
最后，按時(shí)主動(dòng)地執(zhí)行并落實(shí)高校信息公開制度。我國(guó)高職學(xué)校還應(yīng)及時(shí)主動(dòng)、詳細(xì)準(zhǔn)確地公布細(xì)化后的所有數(shù)據(jù)。在我國(guó)，政府的公共財(cái)政撥款決定了政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管地位，依據(jù)《高等學(xué)校信息公開辦法》的規(guī)定，政府要加強(qiáng)對(duì)高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出效率的監(jiān)管，也可建立多主體參與的高等教育財(cái)政問責(zé)制度來對(duì)大學(xué)的支出情況進(jìn)行考評(píng)。唯有科學(xué)合理的預(yù)算科目、公開透明的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)才能客觀、真實(shí)地反映我國(guó)高職學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，從而有助于學(xué)者提出針對(duì)性對(duì)策建議，推動(dòng)高職教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
來源：《職業(yè)技術(shù)教育》2023年第15期引用格式：倪彬、陳文博、毛建青.我國(guó)高水平高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出分析——基于規(guī)模與結(jié)構(gòu)的研究視角[J].職業(yè)技術(shù)教育，2023（15）：51-59.